合理規(guī)劃保護飲用水水源地
國務院總理李克強在作今年政府工作報告時指出，加快實施農村飲水安全鞏固提升工程，今明兩年要解決好飲水困難人口的飲水安全問題，提高6000萬農村人口供水保障水平。
來自生態(tài)環(huán)境部的一組數據顯示，2018年，1586個水源地6251個問題整改完成率達99．9％，5．5億居民的飲水安全保障水平得到提升。
保障飲水安全事關千家萬戶幸福。《法制日報》記者就此采訪了業(yè)內有關專家。
飲水安全關系民生
農村飲用水是重點
近年來，飲水安全日益受到人們的關注。
中國政法大學教授王燦發(fā)認為，飲水安全直接涉及人民群眾的的身體健康，直接關系到民生，如果飲用水不安全，受到了污染，可能會導致各種疾病。提高飲水安全度，就是要保證飲用水不讓人們的身體健康受損害。
作為第三方評估組織專家，首都經濟貿易大學環(huán)境與經濟法治研究中心主任高桂林曾就飲水安全走訪了4個省市。
“總體來講，有些地方水污染還是存在的。水污染不僅涉及飲水安全，還涉及食品安全。臟水、污水灌溉到農田，食品也會有問題。我國是人均水資源比較少的國家，而且我國水資源的分配不均衡，北方普遍缺水，南方水比較多，有的季節(jié)還會有水災。此外，還有看不見的飲水安全問題，即地下水超采。有些地方的地下水超采比較嚴重。”高桂林說。
高桂林認為，近年來，空氣質量好轉，打贏了藍天保衛(wèi)戰(zhàn)。但是對于水污染問題，人們的感受沒有空氣污染問題那么深。有的水體看起來質量不錯，但實際上已經被污染了。只有經過檢測之后才能發(fā)現，僅憑個人感覺無法準確判斷水是否安全。相對空氣質量而言，改善水體質量更有難度。
隨著脫貧攻堅工作、鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略持續(xù)推進，農村貧困地區(qū)飲水安全更加受到關注。
國務院扶貧辦副主任歐青平曾說，解決“兩不愁三保障”的突出問題，是目前脫貧攻堅面臨的新挑戰(zhàn)。今年將組織專門的檢查和督導，確保到2020年不留死角、不落一人。
“兩不愁”即不愁吃、不愁穿，“三保障”即基本醫(yī)療、義務教育和住房安全有基本保障。
歐青平認為，“不愁吃、不愁穿問題總體不大，但貧困人口的飲水安全還面臨一些突出問題。據水利部統(tǒng)計，還有100多萬農村貧困人口飲水安全問題沒有解決，如果加上本村其他非貧困人口，規(guī)模會更大”。
據水利部今年2月4日發(fā)布的消息，2019年我國將聚焦特別貧困地區(qū)飲水安全問題，通過摸清底數、細化任務、明確責任、強化落實，確保2019年基本解決貧困人口飲水安全問題。
另據介紹，針對我國部分區(qū)域工程性缺水問題突出、農村飲水安全還不鞏固等情況，水利部將大力推進城鄉(xiāng)供水一體化、農村供水規(guī)模化標準化建設，把保障農村飲水安全作為脫貧攻堅的底線任務，全面解決建檔立卡貧困人口飲水安全問題，加快解決飲水型氟超標問題，進一步提高農村地區(qū)集中供水率、自來水普及率、供水保證率和水質達標率。
“保障城市飲水安全比較好辦。因為城市是集中供水，一般都是層層把關。農村飲用水由于取水的地點比較分散，集中供水的情況比較少，有時候監(jiān)測工作無法及時跟上，容易出現問題。此次政府工作報告中提到農村飲水安全、農村人口供水保障，抓住了飲水安全的重點。”王燦發(fā)說。
“由于農村飲用水取水地方分散，需要對水體進行保護的面積非常大，但現在有些農村地區(qū)面源污染的風險比較大，首先是使用農藥，其次是淺層地下水污染，這些都導致了生活在農村的人們取水時可能存在一定風險。另外，由于涉及的面積比較大，所以對于農村飲用水水源地的監(jiān)測，難以做到面面俱到，甚至可能每一家每一戶的情況都不一樣，相關監(jiān)測機構一般無法做到對每一家的飲用水都進行監(jiān)測。”王燦發(fā)說。
調整飲用水水源地
綜合考慮選址水質
保護飲水安全，飲用水水源地是關鍵。
2018年3月，生態(tài)環(huán)境部聯合水利部制訂了《全國集中式飲用水水源地環(huán)境保護專項行動方案》（以下簡稱《方案》）。根據《方案》列出的時間表：2018年3月底前，縣級及以上城市完成水源地環(huán)境保護專項排查，建立問題清單。2018年年底前，長江經濟帶11省（市）完成縣級及以上城市水源地環(huán)境保護專項整治，其他地區(qū)完成地級及以上城市水源地環(huán)境保護專項整治。2019年年底前，所有縣級及以上城市完成水源地環(huán)境保護專項整治。
“飲用水水源地涉及人民群眾的生命健康，如果檢測發(fā)現有問題，就可以選擇調整飲用水水源地。另外，有的飲用水水源地保護區(qū)附近有污染源，例如工業(yè)園區(qū)，或者存在企業(yè)排污的問題，出現這些情況有的是因為歷史原因造成的，有的是因為規(guī)劃布局不合理造成的，使得水源地附近布局工業(yè)園區(qū)，工業(yè)園區(qū)里又有一些污染企業(yè)排污等，所以有必要對飲用水水源地進行調整。”中國政法大學教授曹明德說。
“當飲用水水源地不能保證飲用水的水質時，就需要調整。調整飲用水水源地不只是環(huán)保部門的職責，還是地方政府的職責。從理論上來說，通常的污水都可以經過處理達到飲用水的標準，但是要把污水處理到到飲用水標準耗費太大，對于一個城市來說財力難以負擔。如果飲用水水源地水質不達標，會影響到飲水安全保證，所以需要調整水源地。”中國人民大學環(huán)境學院教授宋國君說。
曹明德認為，我國經濟已經快速增長多年，環(huán)境質量不容樂觀，特別是水污染的形勢比較嚴峻。黨的十九大報告提出，“要堅決打好防范化解重大風險、精準脫貧、污染防治的攻堅戰(zhàn)，使全面建成小康社會得到人民認可、經得起歷史檢驗”，充分顯示了中央治理環(huán)境污染的決心。
實踐中，飲用水水源地的調整，需要考慮多方面的問題。
“首先是如何選擇飲用水水源地的問題，有些地方包括一些農村地區(qū)可供選擇的飲用水水源地比較有限，一般依賴于江河湖泊這樣的天然水源，選擇余地不是很寬裕；其次是水質問題，特別是農村地區(qū)。現在很多農村地區(qū)都在用自來水，一方面說明了農村社會的巨大進步，另一方面農村自來水也需要嚴格把關，確保衛(wèi)生安全。農村有些地區(qū)畢竟不像城市那樣，管理得那么嚴格規(guī)范，這也是調整飲用水水源地需要考慮到的因素。”曹明德說。
地表水質不能退化
排放標準嚴格掌控
根據《地表水環(huán)境質量標準》（GB3838－2002）規(guī)定，地面水使用目的和保護目標，我國地表水分五大類：
Ⅰ類：主要適用于源頭水，國家自然保護區(qū)；
Ⅱ類：主要適用于集中式生活飲用水、地表水源地一級保護區(qū)，珍稀水生生物棲息地，魚蝦類產卵場，仔稚幼魚的索餌場等；
Ⅲ類：主要適用于集中式生活飲用水、地表水源地二級保護區(qū)，魚蝦類越冬、回游通道，水產養(yǎng)殖區(qū)等漁業(yè)水域及游泳區(qū)；
Ⅳ類：主要適用于一般工業(yè)用水區(qū)及人體非直接接觸的娛樂用水區(qū)；
Ⅴ類：主要適用于農業(yè)用水區(qū)及一般景觀要求水域。
曹明德認為，飲用水的污染主要來自于兩大方面：一是工業(yè)污染，有的企業(yè)把污染物質排放到水中，二是農村面源污染（Rural non－point source pollution），是指農村生活和農業(yè)生產活動中，溶解的或固體的污染物，如農田中的土粒、氮素、磷素、農藥重金屬、農村禽畜糞便與生活垃圾等有機或無機物質，從非特定的地域，在降水和徑流沖刷作用下，通過農田地表徑流、農田排水和地下滲漏，使大量污染物進入受納水體（河流、湖泊、水庫、海灣）所引起的污染。面對上述兩大污染風險，如果供水工程質量不過關，就會存在水污染隱患。因為有的供水工程通過的地段已經被污染了，這是規(guī)劃問題，也是選擇飲用水水源地要考慮的問題。
“一些地方有關部門參與了飲用水水源地的調整，但是飲用水水源地調整完后還是需要嚴格保護，不能放松管理。”宋國君說。
據宋國君介紹，國外曾經制定過“地表水質反退化”的規(guī)定，并寫入相關法律。也就是說，水體的水質狀態(tài)，只能變好，不能變壞。如果飲用水水源地調整之后，排放標準反而放寬了，那么就有違環(huán)境保護原則。
“現在一個關鍵問題是，我國還沒有‘地表水質反退化’原則。有些優(yōu)良水體的水質可能會降低，比如從Ⅲ類降到Ⅳ類、Ⅴ類。這種情況是最需要扭轉的，目前這方面還缺少相關規(guī)定，法律法規(guī)層面需要進一步完善。”宋國君說。
“選擇新的飲用水水源地是比較理想的做法，但有些地方選擇余地比較小，有的地方甚至可能沒有可供選擇的飲用水水源地。選擇新的飲用水水源地可能意味著舊的飲用水水源地被廢棄。對于一些整治難度大的飲用水水源地可以選擇廢棄，不再使用了，如果沒有選擇余地，那就要對現有的不達標的水源地加強保護，不斷改善水質。對于水源地保護區(qū)范圍之內的污染企業(yè)，要堅決清理整治，通過嚴格管理，加大監(jiān)管執(zhí)法力度，不斷改善水質。飲用水水源地保護區(qū)不應當存在可能會產生水污染的業(yè)、畜牧業(yè)或農業(yè)，一般要圍繞飲用水水源地劃出范圍比較寬泛的緩沖區(qū)、保護區(qū)。”曹明德說。
科學論證合理整治
特殊氣象事先預防
最近，生態(tài)環(huán)境部舉行例行新聞發(fā)布會，環(huán)保部水環(huán)境管理司司長張波在回答問題“有一批飲用水水源地撤銷了，請問對于撤銷的水源地，將來如何管理？”時稱，“少數飲用水源地作了調整，這也是一種處理方法。飲用水源地情況比較復雜，有的是先有了工業(yè)企業(yè)、再有了城區(qū)、再有了飲用水源地，歷史上是這么發(fā)展來的。這樣就會導致水源地的布局不合理，有些工業(yè)園區(qū)、城市就坐落在飲用水源的涵養(yǎng)區(qū)上，導致水源地保護非常困難，難以從根本上解決問題。要么把這個城市搬走，可城市搬走了，飲用水源地的意義何在？要么調整飲用水源地。有些城市權衡之后尋找新的飲用水源地，新的飲用水源地布局比較合理了，有利于從根本上解決飲用水源地安全保障問題”。
曹明德認為，有的工業(yè)園區(qū)已經在水源區(qū)建成了，如果搬遷，成本可能較高，可行性不大，這種情況比較普遍。有的飲用水水源地是歷史上形成的，如果有更好的選擇，可以廢棄不用。還有一種可能性，有些地方政府迫于環(huán)保達標壓力，從短期考慮，干脆放棄了飲用水水源地。在飲用水水源地整治過程中，要認真貫徹中央精神，依法依規(guī)切實改善飲用水質量，切實保障廣大居民飲水安全和生命健康。
“建設美麗中國和生態(tài)文明，是環(huán)保工作努力的根本方向。飲用水水源地不能簡單地一棄了之，雖然撤銷飲用水水源地有合理的理由和更好的選項，但也要算好經濟賬。同時要做好充分保障，以免將來出現特殊的氣象條件，導致供水水源缺乏。”曹明德說，“選擇一個飲用水水源地要經過嚴密科學的論證，撤銷一個飲用水水源地也需要進行嚴密科學的論證。這個決策過程應該慎重，充分論證仔細規(guī)劃，全方位進行評價，并對將來的用途作出詳細說明。環(huán)境保護方面的一些舉措不能只有一種方案，按照國外一些比較成熟的做法，都有可替代方案，再讓各方參與論證，看哪種方案更好更科學合理。”曹明德說。
“從環(huán)境保護角度來看，應該防止地表水質退化，即便飲用水水源地保調整，排放要求也不能放松，這才符合水環(huán)境保護的基本原則。地表水保護是環(huán)保部門的職責，希望環(huán)保部門在飲用水水源地調整之后，嚴格控制排放標準不變，繼續(xù)保持水體質量。”宋國君說。
曹明德認為，調整飲用水水源地有利于解決我國不少地方的供水問題，從長遠來看，保障居民有充足、安全、可靠的飲用水，實際上也是中華民族長遠、可持續(xù)發(fā)展的必然要求，涉及生態(tài)文明建設的宏偉目標。
